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2017年，國家自然資源部等三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，但時至今日，有的省份僅明確了組件對地面的安裝高度、列陣間距和行間距；有的省份僅針對不同性質(zhì)的土地列出了稅收標準；有的省市區(qū)直接將中央文件傳達給了下屬機關(guān)，“農(nóng)光互補”土地利用標準仍舊欠缺實操標準。
11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對光伏項目用地進行核查的通知》（以下簡稱《通知》），要求即日起，停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。同時，《通知》要求重點核查2018年6月1日以來建設(shè)的光伏項目土地利用情況。
突然叫停備案，原因何在？農(nóng)光互補、農(nóng)光復合電站等光伏開發(fā)模式，在山東是否還有新增空間？光伏開發(fā)與耕地之間到底存在哪些矛盾？
電站開發(fā)升溫項目建設(shè)“跑偏”
“用四根支架支起一塊光伏板，是利用現(xiàn)有建筑物、構(gòu)筑物嗎？把整個電站都挪到農(nóng)田上，是不占或者少占耕地嗎？導致大棚四面漏風，組件遮擋陽光，能不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嗎？”在山東省自然資源廳相關(guān)負責人侯力萍看來，山東省的農(nóng)光互補電站在新一波開發(fā)熱潮中，漸有“跑偏”之勢，“省里對農(nóng)光互補項目的建設(shè)有明確規(guī)定，也經(jīng)過了充分論證。盡量利用現(xiàn)有建筑物、構(gòu)筑物，主要指的是在現(xiàn)成的農(nóng)業(yè)大棚上建電站，而且規(guī)定組件的最低沿至少要高于地面2.5米。“農(nóng)民去棚里干活要帶工具，平均身高1.75米，鋤頭、鐵鍬這類的農(nóng)具扛在肩上有0.5-1米，要求組件支架至少高為2.5米。”
根據(jù)山東省國土資源廳、山東省扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室和山東省發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于保障和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)項目用地管理的通知》，光伏發(fā)電項目建設(shè)應當盡量利用現(xiàn)有建筑物、構(gòu)筑物，不占或少占土地。確需占用土地的，在保護耕地、合理利用土地的前提下，應當優(yōu)先使用工礦廢棄地等存量建設(shè)用地，使用非耕地后備資源的未利用地以及難以復耕的災毀地，盡量不占或少占耕地。尤其是對于農(nóng)光互補項目，光伏電站在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下方可建設(shè)。
“2018年，規(guī)定剛剛出臺的時候，正趕上國家逐漸取消光伏發(fā)電的補貼，所以當時建設(shè)新項目的并不多，問題也不明顯。但從去年開始，隨著碳達峰碳中和目標的提出，加上原材料和開發(fā)成本下降，光伏電站又逐漸熱起來了，問題也就開始顯露。有些企業(yè)干著干著就把省里的規(guī)定執(zhí)行偏了。”侯力萍指出，此次核查正是在現(xiàn)有的開發(fā)環(huán)境下，為落實國家防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”要求而開展的。“停止光伏項目用地占用耕地的備案只是暫時性的，待核查完畢，對于符合要求的項目還是要大力支持的。但農(nóng)光互補，還是要以農(nóng)為先。”
何為“農(nóng)光互補”認定標準不一
據(jù)記者了解，山東省2018年出臺的光伏用地相關(guān)管理辦法，源自2017年9月國家自然資源部等三部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（以下稱《意見》）?！兑庖姟芬?，對使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復合項目建設(shè)的，省級能源、國土資源主管部門商同有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復合項目的建設(shè)要求和認定標準，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。
《意見》發(fā)布至今三年有余，但僅有山東、浙江、廣西等部分省區(qū)發(fā)布了相關(guān)通知。“有的地方是明確了組件對地面的安裝高度、列陣間距和行間距，有的僅針對不同性質(zhì)的土地列出了稅收標準。有的省市區(qū)干脆沒有制定相關(guān)標準，就直接將中央文件傳達給了下屬機關(guān)，敷衍了事。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家表示，時至今日，到底何為“農(nóng)光互補”，其實一直是一本“糊涂賬”。
“有些地方所謂的農(nóng)光互補，其實只有光，沒有農(nóng)，更談不上互補。”某從事過農(nóng)光互補項目開發(fā)企業(yè)相關(guān)負責人告訴記者，農(nóng)光互補項目還需在政策上進一步細化。“比如要考核項目建設(shè)中對農(nóng)用地的破壞程度。農(nóng)用地和建設(shè)用地很大的區(qū)別在于土地的可恢復性，農(nóng)光互補最基礎(chǔ)的一點，就是要保障土地可恢復，不能建了電站就不能再種農(nóng)作物了。此外，還應該對農(nóng)作物的產(chǎn)出進行考核。這些都需要國家政策宏觀統(tǒng)籌。”
“光伏電站項目的投資，一般只和當?shù)匕l(fā)改委掛鉤，除非是當?shù)卣芯唧w的招商引資需求，否則當?shù)卣七M農(nóng)光互補項目的積極性并不高。對企業(yè)而言，開發(fā)光伏的初衷本就不是發(fā)展農(nóng)業(yè)，多數(shù)企業(yè)對于土地利用考慮并不充分。在沒有具體標準的情況下，此前，企業(yè)申報農(nóng)光互補項目的積極性也不高。”但隨著國家降碳目標的提出，可再生能源開發(fā)也迎來新局面，上述行業(yè)專家坦言，“增加農(nóng)光互補項目，可以有效緩解開發(fā)用地緊張的問題，如果國家層面能夠有效引導并加以鼓勵規(guī)范，不論對農(nóng)業(yè)還是光伏來說，都是一件好事。”
專項政策缺位用地爭議深埋
記者在采訪中了解到，即使是已經(jīng)建成投產(chǎn)的農(nóng)光互補項目，部分項目的運行情況也不順利。
“并網(wǎng)后，爭議最多的就是土地性質(zhì)和稅收標準。”上述專家告訴記者，“由于審批標準不一致，此前的項目土地性質(zhì)五花八門，農(nóng)地、林地、荒地、耕地、未利用地什么都有。此前就曾出現(xiàn)過地方政府按規(guī)定批了地，農(nóng)光互補項目建設(shè)也特別順利，還在光伏板下種了小麥。結(jié)果地方國土部門卻突然說占地不合規(guī)，最后把青苗都全部毀掉了的案例。”
按照國家規(guī)定，光伏復合項目進行合乎標準的土地修復后，會被認定為不改變用地性質(zhì)，即按照原土地性質(zhì)的稅收標準征稅。“但如果地方政府或某一監(jiān)管部門，認定該項目并不屬于光伏復合項目，則項目用地屬于建設(shè)用地，稅收標準就會變動。”上述行業(yè)專家稱，類似問題給企業(yè)開發(fā)農(nóng)光互補項目埋下了巨大隱患。
實際上，在2021年全國兩會上，就曾有代表建議，加大推廣農(nóng)光互補，出臺專項政策，加大土地供給，支持光伏發(fā)展，希望自然資源部督辦相關(guān)省份加快出臺專項政策，落實農(nóng)光互補建設(shè)標準，為光伏發(fā)展提供更大的土地空間的同時，階段性保護土地。
