近日，安徽省自然資源廳通報了一起光伏電站建設違規(guī)違法的典型案例。根據(jù)安慶市自然資源和規(guī)劃局出具的相關(guān)《行政處罰決定書》，宿松縣高嶺鄉(xiāng)100MW地面光伏電站在未取得合法用地手續(xù)及建設工程規(guī)劃許可證的情況下，擅自在集體建設用地上動工建設光伏項目升壓站及辦公樓。
隨著國家對光伏發(fā)電等清潔能源的支持力度持續(xù)增強，光伏項目建設用地問題也不斷迎來政策利好。與此同時，在實際操作層面，光伏升壓站建設過程中的土地占用問題也面臨不少挑戰(zhàn)。
為加速項目回款
承包方擅自開工
安慶市自然資源和規(guī)劃局出具的相關(guān)《行政處罰決定書》指出，為滿足電站設施需要，宿松嶺陽新能源有限責任公司于2020年6月，從高嶺鄉(xiāng)高嶺村村民委員會以每年每畝1000元的價格租賃了一塊集體建設用地用于建設光伏項目升壓站，協(xié)議面積為11.36畝，已支付租賃款11360元。隨后，宿松嶺陽新能源有限責任公司與合肥玖仁建筑勞務有限公司簽訂了升壓站工程承包合同，由合肥玖仁建筑勞務有限公司負責升壓站的基礎(chǔ)設施建設，并且約定取得施工許可證后方可開工。2020年9月底，在業(yè)主方宿松嶺陽新能源有限責任公司尚未辦理合法用地及規(guī)劃許可手續(xù)的情況下，承包方合肥玖仁建筑勞務有限公司擅自動工。相關(guān)部門進行實地核查時，已建成一棟兩間一層的配電樓，一棟兩層的綜合樓，室外設備基礎(chǔ)三處，消防設備一處，總占地面積約11.36畝。
宿松嶺陽新能源有限責任公司項目經(jīng)理楊少磊告訴記者，在雙方簽訂的承包合同中已經(jīng)明確約定，必須在各項手續(xù)齊全后才能開工建設。“但我們付款是有節(jié)點的，承包方前期已經(jīng)在電站建設上進行了大量墊資，如果因為升壓站建設進度影響了并網(wǎng)，那么他們資金回籠的周期就會拉長，所以當時承包方就擅自做主把升壓站建起來了。”
對于承包方合肥玖仁建筑勞務有限公司的行為，《【安慶市】行政處罰決定書（松自然資規(guī)監(jiān)決字〔2022〕第04-1號）》明確表示，責令將非法占用的土地退還宿松縣高嶺鄉(xiāng)高嶺村村民委員會；對非法占用土地建設的建筑物和其他設施由合肥玖仁建筑勞務有限公司和高嶺村村民委員會協(xié)商處置。同時，對合肥玖仁建筑勞務有限公司罰款281130元。
楊少磊透露，目前，占用土地的相關(guān)手續(xù)已基本齊全，承包方交納罰款后，升壓站等相關(guān)工程可繼續(xù)保留使用。
建設用地可租賃
后續(xù)手續(xù)有難點
補全手續(xù)、交完罰款，升壓站得以保全，實屬幸事。但陽光時代律師事務所合伙人葛志堅坦言，很多時候，采取租賃的形式獲取集體建設用地確實存在一定的現(xiàn)實問題。“租賃本身是合法的，但后續(xù)其他手續(xù)的辦理可能比較麻煩。”
根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務。
“租賃方式是在2020年版的《土地管理法》中新提出的，此前多是出讓而不能出租。”葛志堅表示，由于采取的是租賃模式，承租方并沒有相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)證件。“所以在辦理施工許可、規(guī)劃許可等一系列后續(xù)手續(xù)時，往往會遇到一些障礙。因為租賃的形式也是剛剛放開，各地在后續(xù)配套落實上還有待完善。”
葛志堅透露，為了規(guī)避相應風險，很多企業(yè)在租賃集體建設用地后，并沒有開展真正意義上的土建工程，而是不得以采取了吊裝集裝箱的建設方式。
政策利好已釋放
落實或有“時間差”
3月28日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局、國家能源局在聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》）中提出，鼓勵利用存量建設用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。光伏發(fā)電項目配套設施用地，按建設用地進行管理，依法依規(guī)辦理建設用地審批手續(xù)。同時，嚴禁擅自建設非發(fā)電必要的配套設施。《通知》同時要求各地將光伏發(fā)電項目用地納入日常督察執(zhí)法范圍，及時發(fā)現(xiàn)和嚴肅查處違法違規(guī)用地行為。
不僅如此，對于光伏陣列用地，《通知》也明確表示允許以租賃等方式取得，用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或國有土地權(quán)利主體、當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補償協(xié)議，報當?shù)乜h級自然資源和林草主管部門備案。
金誠同達律師事務所律師管曉薇表示，《通知》正式對外發(fā)布尚不足月，具體落實到位還存在“時間差”。“各地對于政策的理解可能不盡相同，其中還存在著各方利益的梳理協(xié)調(diào)和權(quán)力制衡。但在土地使用層面，國家鼓勵光伏發(fā)電的方向是明確的，相信未來企業(yè)在相應土地獲取、手續(xù)辦理等方面會越來越便捷。”
