深度 | 增量配電改革的浙江經(jīng)驗

 

■■三個有賴于

 

改革要取得突破，有賴于國家的支持。改革免不了斗爭，國家對地方增量配電改革方案、措施的認可，可以極大增強地方工作的權(quán)威性、有效性，是地方推進改革的強大后盾。浙江的增量配電改革就得到了國家發(fā)展改革委體改司、國家能源局電力司的極大支持。特別是當利益集團提出似是而非的質(zhì)疑時，國家旗幟鮮明地表態(tài)認可浙江的觀點，為浙江深化改革創(chuàng)造了很大的便利。反之，當《關(guān)于開展第五批增量配電業(yè)務改革試點的通知》印發(fā)之后，全國增量配電改革陷入低潮。這也從側(cè)面證明了國家支持的重要性。

 

改革要取得突破，有賴于各省自己的努力。改革不是請客吃飯，改革是對利益的調(diào)整，免不了遭遇利益集團的反對。只有省一級出面推進改革，全面掌控改革的節(jié)奏、方式，才能抵制利益集團的干擾，改革才能取得成功。為了推進改革，浙江由省發(fā)展改革委直接主導增量配電改革試點申報、增量配電網(wǎng)規(guī)劃編制、區(qū)域劃分、業(yè)主核定、公司組建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實踐證明，沒有省級以上的權(quán)威，就很難與利益集團抗衡。當然，需要看到，承擔具體工作的是具體的人，需要選配業(yè)務能力強的干部從事改革工作。而很多時候，隨著負責改革工作同志的更換，改革往往會戛然而止，殊為可惜。

 

改革要取得突破，有賴于民企的堅持。改革看民企，民企才是增量配電改革最堅定的擁護者、參與者。浙江探索了增量配電網(wǎng)業(yè)主各種組成形式，實踐證明，目前只有民企100%控股建設(shè)運營的增量配電網(wǎng)才取得了成功。

 

■■正視三方主體的復雜性

 

改革要取得突破，既要爭取市縣政府的支持，又不能完全依賴市縣政府。市縣政府的支持當然是項目落地的必要前提。但在實踐中，我們也深刻體會到，地方政府由于在供電保障上有所依賴，又缺乏制衡的有效手段，很難抵制住利益集團的游說。將改革重任完全甩手給地方，不僅不能推進改革，反而會使地方陷于進退兩難的局面。為此，浙江在推進改革中，始終堅持由省級掌握改革的主動權(quán)，對地方工作直接進行指導，有效減輕了市縣政府壓力、激發(fā)了縣市政府動力。

 

改革要取得突破，既要支持國企參與，又不能完全依賴國企推進。國企，特別是發(fā)電集團，參與增量配電改革的意愿毋庸置疑。但又要看到，其在業(yè)務上受到利益集團的極大制約，缺乏斗爭的魄力和勇氣，甚至不敢獨自承擔一個增量配電網(wǎng)的建設(shè)。此外，國企習慣于將增量配電網(wǎng)視作一個項目，而不是一個產(chǎn)業(yè)或者一項事業(yè)，在戰(zhàn)略和投資決策上不能正確看待增量配電改革，也是影響國企進軍增量配電領(lǐng)域的重要因素。對國企主導或參與增量配電網(wǎng)，應積極鼓勵、有力支持，也應全面解釋、有效指導，但絕不可將改革突破的希望完全寄托于國企，而忽視對民企的幫助。

 

改革要取得突破，既要團結(jié)電網(wǎng)企業(yè)，又不能被團結(jié)束縛手腳。改革需要電網(wǎng)企業(yè)的參與和配合，但不應由電網(wǎng)企業(yè)主導改革進程。一段時間以來，電網(wǎng)企業(yè)在入股增量配電網(wǎng)問題上表現(xiàn)出無與倫比的積極性，對這種積極性需要高度警惕。浙江的實踐證明，只要有電網(wǎng)企業(yè)入股的增量配電網(wǎng)，無論建設(shè)基礎(chǔ)如何，無論合作方是國企還是民企，無論電網(wǎng)企業(yè)入股比例多寡，最終都會陷入半死不活的狀態(tài)。電網(wǎng)企業(yè)入股增量配電網(wǎng)，實質(zhì)是將外部矛盾轉(zhuǎn)化為內(nèi)部矛盾，但這種轉(zhuǎn)化并不能實質(zhì)性消除矛盾，反而增加了推進改革的難度。浙江曾發(fā)文強化增量配電網(wǎng)法人治理機制，規(guī)定增量配電網(wǎng)公司按照《中華人民共和國公司法》的規(guī)定，享有獨立民事主體資格，享有獨立的經(jīng)營權(quán)；各股東方及其上級單位除依法通過股東會、董事會行使權(quán)力外，不得干預增量配電網(wǎng)的經(jīng)營。但即便如此，依然無法扭轉(zhuǎn)局面。

 

■■增量配電網(wǎng)的落地之策

 

浙江推進增量配電網(wǎng)落地的抓手是增量配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃是發(fā)改部門的老本行，也是當前實施電網(wǎng)管制的重要手段。浙江已經(jīng)建立起了完整的電網(wǎng)規(guī)劃體系，用于約束電網(wǎng)投資、指導電網(wǎng)建設(shè)，并取得了很好的效果。將這一經(jīng)驗應用于增量配電網(wǎng)，同樣收到了良好效果。

 

浙江始終認為，增量配電網(wǎng)與國網(wǎng)之間，只有大小之分，沒有輕重之別。各增量配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃由省發(fā)展改革委印發(fā)，作為增量配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展的基本依據(jù)和電網(wǎng)項目核準備案的規(guī)劃依據(jù)，與國網(wǎng)轄區(qū)的電網(wǎng)規(guī)劃具有同等地位。與駐浙江能源監(jiān)管部門通力合作，將增量配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃作為供電業(yè)務許可的核心要件。而規(guī)劃的關(guān)鍵在明確覆蓋區(qū)域、業(yè)主組成、電壓等級、網(wǎng)架結(jié)構(gòu)、建設(shè)項目、增量配電網(wǎng)與國家電網(wǎng)的接口等方面。通過規(guī)劃的編制，將增量配電網(wǎng)清晰地展現(xiàn)出來，并處理好與國家電網(wǎng)的外部關(guān)系。

 

■■增量配電網(wǎng)的生存之道

 

增量配電改革的成敗取決于增量配電網(wǎng)能否生存下來。如何生存下來，坊間有很多相關(guān)的探討，但大多似是而非。從浙江的實踐來看，基于目前的生存環(huán)境和電價制度，增量配電網(wǎng)需要在兩個方面做出努力。

 

一是盡可能地提高接網(wǎng)電壓等級。增量配電網(wǎng)畢竟是配電網(wǎng)，需要與上級輸電網(wǎng)相連。而目前的輸配電價體制無法適應電力體制深層次改革需要是不爭的事實?！蛾P(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》所羅列的四種定價方法，實質(zhì)上仍以保證上級輸電網(wǎng)輸電收入為根本，而目前國網(wǎng)輸配電價中高電壓等級占比過大，留給增量配電網(wǎng)的配電電價空間相當有限。輸配電價中存在的大工業(yè)用戶容量電價也是一個無解問題。國網(wǎng)一直把增量配電網(wǎng)視作一個大工業(yè)用戶對待，則這部分容量電費等同于全額上繳國網(wǎng)。國網(wǎng)與增量配電網(wǎng)的網(wǎng)間互聯(lián)結(jié)算電價無法在現(xiàn)有輸配電價體制內(nèi)得到解決?；谶@一現(xiàn)實，在無法協(xié)商達成網(wǎng)間互聯(lián)電價的情況下，增量配電網(wǎng)必須盡可能提高接網(wǎng)電壓等級，提高配電電價空間；同時，如網(wǎng)內(nèi)不含居民用戶，建議區(qū)分大工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶進行分別結(jié)算。浙江3個增量配電網(wǎng)中，永強增量配電網(wǎng)已開建110千伏變電站，小港增量配電網(wǎng)自有2個110千伏變電站，最小的彩虹增量配電網(wǎng)接網(wǎng)電壓等級也達到35千伏，在一定程度上彌補了增量配電網(wǎng)的配電成本。

 

二是建設(shè)必要的分布式電源。增量配電網(wǎng)作為普遍意義上的配電網(wǎng)，與國網(wǎng)一樣，承擔著電源和用戶接入義務。這一點毋庸置疑。浙江在2018年印發(fā)的《省發(fā)展改革委關(guān)于進一步做好我省增量配電業(yè)務改革試點工作的通知》中就已明確“允許建設(shè)分布式電源、微電網(wǎng)和資源綜合利用自備機組，電量在增量配電網(wǎng)內(nèi)消納，不得建設(shè)增量配電網(wǎng)外電源到增量配電網(wǎng)的專用線路。確有必要建設(shè)熱電聯(lián)產(chǎn)機組用于供熱的，應當符合我省熱電產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)省級批復的熱電聯(lián)產(chǎn)規(guī)劃”。分布式電源、微電網(wǎng)和資源綜合利用自備機組不是常規(guī)機組，符合國家產(chǎn)業(yè)政策。在增量配電網(wǎng)內(nèi)建設(shè)分布式電源，也是分布式機組就近市場化交易試點的最佳場景。而分布式電源特別是分布式光伏，不僅可以降低增量配電網(wǎng)對上級輸電網(wǎng)的依賴程度，也能帶來一定的收益，保證增量配電網(wǎng)的生存。

 

■■三個遺憾

 

筆者全程參與了浙江增量配電改革，直至2020年第五批試點獲批后，方調(diào)離崗位?；厥?年的增量配電改革，浙江在摸索中初步實踐了增量配電網(wǎng)的可行性，但仍有一些遺憾。

 

一是全社會對增量配電改革的重視程度依然不高。增量配電改革或許是電力體制改革中最有突破可能的領(lǐng)域，但從始至終，主要是電力系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)注較多，尚未得到全社會的廣泛支持。或許是宣傳不夠，或許是覺得不夠宏偉，又或許是改革成果尚未惠及社會，無論是地方領(lǐng)導還是廣大企業(yè)，都覺得這是一項可有可無的改革，對改革的意義和長遠收益認識不清。

 

二是增量配電網(wǎng)對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的推動作用尚未展現(xiàn)。增量配電改革尚處于改革的初期，現(xiàn)有的增量配電網(wǎng)疲于應付打壓和努力生存，尚無余力構(gòu)建反哺經(jīng)濟社會發(fā)展的良好機制，沒能展現(xiàn)出改革的強大生命力。

 

三是增量配電網(wǎng)推進電力體制改革的鲇魚作用尚未體現(xiàn)。從浙江的實踐看，增量配電網(wǎng)在實現(xiàn)分布式機組就近市場化交易上取得了很好的成績，完全打破了國網(wǎng)的壟斷，有效降低了交易成本，提升了系統(tǒng)效率。但在參與電力中長期交易、現(xiàn)貨交易和輔助服務交易時都受困于輸配電價，甚至連正常參與都有很大困難，在推進電力體制深度改革上沒能發(fā)揮第二電網(wǎng)的作用。